招標投標制度作 (略) 場秩序、優(yōu)化公共資源配置的核心機制，其運行效能直接關乎國家治理現(xiàn)代化與高質量發(fā)展。本研究立足于國家審計監(jiān)督全覆蓋與深化重點領域改革的戰(zhàn)略背景，構建了融合國家治理目標的招標投標審計理論框架。通過系統(tǒng)梳理國家近年來密集出臺的、旨在整治招標投標領域突出問題的法律法規(guī)與政策文件，論文將審計實踐與國家治理意志緊密結合，提出了一個涵蓋“保障性、效能性、戰(zhàn)略性”三重維度的審計目標體系。研究采用定性內(nèi)容分析法，對2024年度國家審計工作報告中的典型案例進行深度解構，揭示了規(guī)避招標、圍標串標、評標不公等頑瘴痼疾在新形勢下的表現(xiàn)與成因。最后，基于國家“ (略) 場秩序、建設法規(guī)體系”的頂層設計，論文從推動監(jiān)督模式革新、深化科技賦能、構建協(xié) (略) 、強化成果運用等方面，系統(tǒng)提出了提升招標投標審計監(jiān)督效能、服務 (略) 場建設 (略) 徑。

關鍵詞：建設項目；招標投標審計；國家治理；公共政策；風險治理；協(xié)同監(jiān)督

建設項目招標投標 (略) 場經(jīng)濟體制下實現(xiàn)資源優(yōu)化配置、保障公共投資效益的關鍵環(huán)節(jié)。近年來，隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程的加速，招標投標領域作為權力集中、資金密集、資源富集的典型代表，其規(guī)范程度 (略) 場公平與政府效能的重要標尺。盡管以《中華人民共和國招標投標法》為核心的法律體系已建立多年，但實踐中仍長期存在“應招未招”、“明招暗定”、“圍標串標”等屢禁不止的突出問題，不僅造成巨額財政資金損失， (略) 場誠信基礎，甚至滋生腐敗，成為國家經(jīng)濟肌體上的“沉疴積弊”。

面對這一治理難題，國家層面展現(xiàn)出前所未有的決心與系統(tǒng)性思維。自2023年以來，從中央到部委層面，一系列指向明確、措施嚴厲的法律法規(guī)與政策文件相繼出臺，標志著招標投標領域的治理進入 “ (略) ”和“攻堅戰(zhàn)” 階段。例如， (略) 辦公廳印發(fā)的《政府采購領域“ (略) 場秩序、建設法規(guī)體系、促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展”三年行動方案（2024—2026年）》（國辦發(fā)〔2024〕33號），明確將整治招標投標亂象作為核心任務；旨在壓實源頭的《招標人主體責任履行指引》（發(fā)改法規(guī)〔2025〕1358號）和國家層面關于加快推廣遠程異地評標的專項工作部署，共同勾勒出一幅 “標前重預防、標中強監(jiān)管、標后嚴履約、全程嚴整治” 的立體化、閉環(huán)式治理藍圖。

在這一宏大背景下，國家審計的角色發(fā)生了深刻嬗變。它已超越了傳統(tǒng)的賬目核查與合規(guī)檢查，躍升為國家治理體系中不可或缺的監(jiān)督利劍、政策雷達和改革推手。建設項目招標投標審計，必須置身于國家治理現(xiàn)代化的坐標系中進行重新定位。其使命不 (略) 個案，更是要評估國家重大整治政策的落地效果，揭示體制性障礙和機制性缺陷，推動構建長效常治的制度體系。因此，本研究旨在構建一個能夠貫通國家治理意志、最新政策要求與具體審計實踐的分析框架，通過理論與實證的結合，為在新時期提升招標投標審計的針對性、穿透力和建設性提供學理支持與實踐指引。

（一）國內(nèi)研究：在政策演進中聚焦實務深化

國內(nèi)研究長期與政策法規(guī)的演進緊密互動。早期研究主要集中于對《招標投標法》及配套法規(guī)的釋義與程序合規(guī)性審查方法的探討，具有強烈的“問題-對策”導向。隨著《必須招標的工程項目規(guī)定》等文件的修訂，研究焦點轉向招標范圍界定、規(guī)避招標的識別等具體實務。近年來，伴隨國家層面“放管服”改革和優(yōu)化營商環(huán)境的政策要求，研究開始關注招標流程的簡化、投標人權益保障及成本控制。然而，總體而言，現(xiàn)有研究對國家最新一輪系統(tǒng)性整治政策的回應尚不充分，未能將審計實踐完全置于“國家治理”的宏觀框架下進行審視，理論前瞻性與戰(zhàn)略高度有待提升。

（二）國外研究：制度比較與機制設計的前沿

國外研究則更多地從經(jīng)濟學、公共選擇理論和新公共管理的視角出發(fā)。研究重點包括：不同招標模式（如最低價中標vs. 最佳價值中標）的激勵機制與風險比較；電子化采購（e-Procurement）對透明度、競爭度和腐敗的復雜影響；以及獨立審計與司法審查在政府采購問責體系中的角色定位。以世界銀行、經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）為代表的國際機構，其發(fā)布的《政府采購體系評估方法》等文件，為從系統(tǒng)健康度角度評估招標投標制度提供了框架。這些研究為我們理解制度本質、借鑒治理工具提供了豐富養(yǎng)分，但其結論需結合中國獨特的政治經(jīng)濟環(huán)境與當前集中整治的階段特征進行批判性吸收。

（三）研究啟示：邁向“政策嵌入式”審計研究

綜上所述，國內(nèi)外研究為招標投標審計提供了多元視角與技術工具，但存在一個共通的不足：將審計視為一個相對獨立的技術過程，而非深度嵌入國家治理進程的政策性活動。未來研究亟需實現(xiàn)范式轉換，即從“合規(guī)性審計”邁向 “治理評估型審計” 。這要求研究不僅關注“怎么做”，更要深入回答“為什么審”和“審出什么效果”——審計的目標如何與國家戰(zhàn)略對接？審計發(fā)現(xiàn)如何推動政策迭代與制度完善？本研究嘗試將國家最新整治政策作為核心變量引入分析框架，正是對這一方向的有益探索。

傳統(tǒng)審計理論聚焦于真實性、合規(guī)性與績效性（經(jīng)濟性、效率性、效果性）。在國家治理現(xiàn)代化背景下，招標投標審計的理論內(nèi)核必須升級，形成以國家治理目標為引領、以最新政策要求為準則、以經(jīng)典審計目標為基礎的“治理-政策-審計”一體化框架。

（一）價值引領：審計目標的三重進階

1.保障性目標（基礎維度）：確保招標投標活動嚴格遵循以《招標投標法》及其實施條例為核心的法律規(guī)范體系。此目標對應國家治理中“全面依法治國” 的底線要求，是審計工作的根基。其內(nèi)涵應依據(jù)《招標人主體責任履行指引》（發(fā)改法規(guī)〔2025〕1358號）等新規(guī)進行擴展，從審查程序表單的完備性，深化至審查招標人內(nèi)部決策與控制機制的有效性。

2.效能性目標（核心維度）：評價財政資金的使用是否實現(xiàn)了“物有所值”（Value for Money） 。這超越了傳統(tǒng)工程審計中的造價審核，要求審計關注全生命周期成本、創(chuàng)新成果應用以及項目對社會、環(huán)境的長遠影響。該目標直接服務于國家“過緊日子”、提高公共服務供給質量的宏觀政策。

3.戰(zhàn)略性目標（高階維度）：評估招標投標活動是否有效承載和落實了國家重大戰(zhàn)略與公共政策意圖。這是審計服務國家治理的集中體現(xiàn)，具體包括：

(略) 場統(tǒng)一：審計應成為打破 (略) 場分割的利器，著力發(fā)現(xiàn)并揭示那些或明或暗的差別歧視條款，促進 (略) 場建設。

推動創(chuàng)新與安全：審計應關注對首臺（套）重大技術裝備、國產(chǎn)軟件等的采購支持政策落實情況，以及涉及國家安全的項目采購是否合規(guī)可靠。

檢驗治理工具：審計需對遠程異地評標、大數(shù)據(jù)動態(tài)監(jiān)管等新型治理模式的應用效果與潛在風險進行獨立評估，為政策優(yōu)化提供反饋。

（二）內(nèi)容聚焦：全鏈條審計與國家政策精準對標

審計內(nèi)容必須依據(jù)國家整治重點進行動態(tài)調(diào)整和深化，形成精準對標的監(jiān)督清單。其核心是圍繞《招標人主體責任履行指引》等文件確立的招標人全流程責任，實施穿透式審查。

標前階段（重預防）：重點審計項目的“招標必要性”與“方案合規(guī)性”。依據(jù)政策要求，嚴格審查是否存在化整為零或以“戰(zhàn)略合作”、“緊急任務”等名義規(guī)避招標；審查招標文件是否設置不合理的資格、技術、商務條件，排斥潛在投標人。

標中階段（強監(jiān)管）：聚焦打擊“四類”突出違法違規(guī)行為。一是利用大數(shù)據(jù)手段深度分析投標文件，識別圍標串標的蛛絲馬跡（如IP地址、文件制作碼雷同，報價呈規(guī)律性差異）；二是嚴格核查供應商業(yè)績、資質等證明材料的真實性，打擊弄虛作假；三是審查代理機構行為，整治違規(guī)干預、操縱結果；四是監(jiān)督評標委員會是否依法獨立評審，關注評標專家“被圍獵” 風險。

標后階段（嚴履約）：強化履約驗收與績效追蹤。審計應延伸至合同執(zhí)行現(xiàn)場，嚴厲打擊非法轉包、違法分包；監(jiān)督合同實質性條款是否被擅自變更；并對招標人建立的供應商績效評價體系及其應用情況進行審計，檢查其是否落實了《指引》中關于標后管理的要求。

當前招標投標領域的風險呈現(xiàn)出與政策規(guī)避、技術濫用相交織的新特征，審計監(jiān)督面臨嚴峻挑戰(zhàn)。

（一）違法違規(guī)的“技術性隱蔽”與“政策性規(guī)避”

違規(guī)手段日益智能化、隱蔽化。例如，串標行為可能通過加密通信工具策劃，使用多家表面無關聯(lián)的“傀儡”企業(yè)投標；為特定企業(yè)“量身定制”技術參數(shù)的方式也更加專業(yè)和隱晦。同時，一些地方和單位熱衷于研究政策“漏洞”，以“創(chuàng)新試點”、“一事一議”、“緊急工程”等名義政策性規(guī)避公開招標，實質上仍為權力干預留下空間。這對審計人員的專業(yè)素養(yǎng)、數(shù)據(jù)分析能力和政策理解深度提出了極高要求。

（二）行業(yè)差異與專項政策的協(xié)同挑戰(zhàn)

不同行業(yè)（如住建、交通、水利、ICT）的招標投標活動在技術標準、監(jiān)管傳統(tǒng)上存在差異。國家層面出臺的普適性整治政策，在落實到具體行業(yè)時可能產(chǎn)生執(zhí)行偏差或遇到特殊阻力。例如，在高標準農(nóng)田建設、災后恢復重建等時間緊、任務重的領域，如何平衡效率與程序合規(guī)，成為審計需要精準把握的難點。審計必須深入行業(yè)場景，理解業(yè)務邏輯，才能做出公允判斷。

（三）“運動式整治”與長效機制建設的審計困境

歷史上，針對招標投標問題的專項治理往往呈現(xiàn)“運動化”特征，風頭過后問題容易反彈。當前國家推動的三年行動方案，意在建立長效機制。審計如何避免淪為短期整治的“工具”，而真正發(fā)揮推動長效常治制度體系建設的作用？這要求審計不僅揭露問題，更要深入分析問題反復發(fā)生的制度根源，并從體制、機制層面提出治本建議，推動將行之有效的整治措施固化為日常監(jiān)管制度。

為有效應對挑戰(zhàn)，服務國家治理，招標投標審計必須在理念、技術、機制上進行全方位革新。

（一）理念轉型：從“經(jīng)濟警察”到“治理參謀”

審計定位應從單純的問題發(fā)現(xiàn)者，向制度風險的預警者、政策效能的評估者、深化改革的設計者轉變。在項目初期，審計可提前介入，依據(jù)《招標人主體責任履行指引》等文件，對招標方案的政策符合性提供咨詢意見；在審計報告中，不僅反映問題金額，更應增加對問題成因的政治經(jīng)濟分析和對政策執(zhí)行偏差的量化評估，評估《三年行動方案》等國家政策的階段性成效。

（二）技術賦能：構建“數(shù)據(jù)驅動”的智慧審計模式

必須將大數(shù)據(jù)、人工智能等技術與審計業(yè)務深度融合。建設招標 (略) ，對接 (略) 數(shù)據(jù)，研發(fā)圍標串標智能識別模型、評委行為異動監(jiān)測模型、企業(yè)關聯(lián)關系圖譜分析等工具。利用自 (略) 理技術批量審查招標文件中的歧視性條款。通過技術手段實現(xiàn)對海量交易的常態(tài)化掃描和精準化預警，變被動抽查為主動監(jiān)測，為國家推廣遠程異地評標等舉措提供數(shù)據(jù)支持和風險預警。

（三）機制協(xié)同：貫通監(jiān)督體系形成合力

推動審計監(jiān)督與紀檢監(jiān)察監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、財會監(jiān)督、統(tǒng)計監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)。建立健全審計線索快速移送、查處結果及時反饋的工作機制。特別是在發(fā)現(xiàn)涉嫌圍標串標、貪污賄賂等犯罪線索時，確保與司法機關的無縫對接。同時，推動審計結果及整改情況深度應用于組織部門考核、發(fā)改部門信用懲戒、財政資金安排等領域，大幅提升審計威懾力。

（四）能力重塑：鍛造復合型專業(yè)化審計隊(略)

面對專業(yè)性極強的招標投標領域，必須打破專業(yè)壁壘。通過“審訓結合”、與行業(yè)部門雙向交流、建立外部專家?guī)斓确绞?，培養(yǎng)一批既懂審計又懂工程、既熟悉法律又掌握信息技術的復合型人才。審計團隊應具備政策解讀能力、數(shù)據(jù)分析能力和工程勘查能力。

本研究以《 (略) 關于2024年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》為樣本，運用內(nèi)容分析法，剖析其中揭示的招標投標問題與國家整治政策之間的執(zhí)行落差。

（一）《主體責任指引》未落地，“違規(guī)招標”痼疾難除

報告指出，“12省的120個項目存在未按規(guī)定招標、招標時違規(guī)設置限制性條款...涉及金額83億元”。這一發(fā)現(xiàn)與國家《招標人主體責任履行指引》中關于招標人應對招標“科學性、合法性”負總責、應建立招標方案內(nèi)部審查機制等要求形成尖銳對比。深層次原因在于：政策傳導存在“時差”與“衰減”，部分基層單位仍在沿用舊有思維，主體責任意識遠未樹立，內(nèi)部控制和決策程序形同虛設。這提示審計不能止于揭示問題，必須追蹤其背后的決策機制缺陷和問責缺位情況，推動《指引》的核心要求從文件規(guī)定轉化為具體實踐。

（二）“科技賦能”的理想與監(jiān)管短板的現(xiàn)實

報告揭示：“ (略) ...未有效監(jiān)測線上交易，部分項目涉嫌圍標串標”；同時，“天津有43人...被處罰期間，仍參與了其他部門292個項目評標”。這兩個關聯(lián)性問題極具諷刺意味：一方面， (略) 本應成為反腐利器，卻因監(jiān)測模型落后、數(shù)據(jù)不共享而 (略) ；另一方面，統(tǒng)一的專家?guī)炫c信用懲戒機制缺失，導致“劣幣驅逐良幣”。這實證了國家推廣遠程異地評標和建設全國統(tǒng)一專家?guī)斓木o迫性與現(xiàn)實挑戰(zhàn)。審計應著力評估這些新型治理工具的建設和應用實效，揭露“重建設、輕應用”、“系統(tǒng)孤島”等形式主義與技術障礙。

（三）從個案腐敗看系統(tǒng)風險：主體責任虛化的惡果

報告披露的上海某國企高管“未經(jīng)集體決策和公開招標”進行利益輸送的案例，是 “主體責任”完全虛化的極端表現(xiàn)。它暴露出，在一些國有企業(yè)，內(nèi)部的“三重一大”決策制度、采購內(nèi)控制度與外部招標法規(guī)之間未能形成有效銜接和相互制衡，為個人權力濫用留下空間。此案例深刻說明，若招標人的主體責任（《指引》的核心）無法壓實，任何外部的程序規(guī)定都可能被架空。審計必須采用穿透式審計方法，將招標程序審計與對企業(yè)領導人經(jīng)濟責任審計、內(nèi)部控制審計緊密結合，審視重大采購決策的全鏈條，方能發(fā)現(xiàn)此類系統(tǒng)性風險。

本研究主要基于政策文本與公開的宏觀審計案例，雖力求構建具有解釋力的框架， (略) 限。首先，研究結論的效度有待通過更大量化的實證研究（如對多年度審計發(fā)現(xiàn)的大數(shù)據(jù)分析）進行檢驗。其次，對于《招標人主體責任履行指引》等新政在基層執(zhí)行中遇到的具體阻力、市場主體（投標人）的策略性應對等微觀機制，尚需通過訪談、問卷調(diào)查等方法獲取一手資料進行深入探究。

未來研究可朝以下方向拓展：

1.追蹤研究：對《政府采購領域“ (略) 場秩序、建設法規(guī)體系、促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展”三年行動方案（2024—2026年）》等重大整治政策的實施效果進行追蹤審計評估研究，構建政策執(zhí)行效能審計的指標體系。

2.比較制度研究：深入比較分析歐盟、美國等發(fā)達經(jīng)濟體在公共采購審計與監(jiān)管方面的最新制度變遷，特別是其在可持續(xù)發(fā)展采購（綠色采購）、創(chuàng)新采購等前沿領域的審計實踐。

3.技術治理倫理研究：關注大數(shù)據(jù)監(jiān)控、算法評標等新技術應用帶來的審計倫理、數(shù)據(jù)安全與算法偏見等新挑戰(zhàn)。

本研究表明，新時代的建設項目招標投標審計，本質上是國家治理能力在特定經(jīng)濟領域的延伸與應用。其理論框架必須超越傳統(tǒng)的財務與合規(guī)范疇，主動錨定國家戰(zhàn)略，深度融入以“壓實主體責任、 (略) 場秩序、建設法規(guī)體系” 為核心的政策進程。審計的目標不僅是核減造價、查處違規(guī)，更是 (略) 場統(tǒng)一、推動政策落地、預警系統(tǒng)風險、促進制度完善的關鍵治理力量。

面對隱蔽化、 (略) 場亂象，審計監(jiān)督 (略) 徑清晰而堅定：即以《招標人主體責任履行指引》等最新政策為標尺和武器，以貫通協(xié)同凝聚監(jiān)督合力，以數(shù)據(jù)智能提升監(jiān)督穿透力，以能力重塑保障監(jiān)督專業(yè)性，最終以強化問責與結果運用捍衛(wèi)監(jiān)督權威。展望未來，招標投標審計應更加自覺地服務于加快建設 (略) 場、發(fā)展新質生產(chǎn)力等國家戰(zhàn)略， (略) 場秩序、優(yōu)化營商環(huán)境、推進反腐倡廉方面發(fā)揮不可替代的作用，為中國式現(xiàn)代化提供堅實的審計保障。